案件情况

某县政府依据省安监局、发改委、自然资源厅联合发布的一个规范性文件，认定甲公司持有建筑石料矿山生产规模小于前述规范性文件所定标准（注：甲公司已按规定取得扩大生产规模变更批复，但由于资源主管部门不再将生产规模变更作为许可事项而无法办理采矿许可证生产规模变更登记），并认定甲公司矿山在“三区两线”可视范围内，进而做出了关闭矿山决定。

甲公司不服县政府的关闭决定，依法提起行政诉讼。

法律评析

1.关闭矿山行政行为的法律性质是行政处罚。

据初步统计，《环境保护法》中有3个条款规定了“关闭”生产经营情形；《水污染防治法》有11个条款规定了“关闭”有污染的建设项目或生产项目；《固体废物污染环境防治法》有3个条款规定了“关闭”情形；《环境噪声污染防治法》有2个条款规定了“关闭”情形；《安全生产法》有2个条款规定了“关闭”情形。笔者认为，关闭矿山行政行为的法律性质是行政处罚。

根据《行政处罚法》第八条，行政处罚的种类包括警告，罚款，没收违法所得、没收非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照，行政拘留，法律、行政法规规定的其他行政处罚。《安全生产法》第一百零八条规定：“生产经营单位不具备本法和其他有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，经停产停业整顿仍不具备安全生产条件的，予以关闭；有关部门应当依法吊销其有关证照。”《安全生产法》第一百一十条规定：“本法规定的行政处罚，由安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定。予以关闭的行政处罚由负有安全生产监督管理职责的部门报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定；给予拘留的行政处罚由公安机关依照治安管理处罚法的规定决定。”

由于关闭行为与责令停产停业的行政处罚相似，结合《安全生产法》的有关规定，笔者认为，关闭矿山就是单行法规定的其他行政处罚，符合《行政处罚法》第八条第七项规定。

2.行政机关做出关闭行政处罚，应遵守《行政处罚法》的基本原则和基本程序

既然关闭是行政处罚种类之一，则不管关闭有污染的建设项目，还是关闭矿山，或者关闭不符合安全生产条件的单位，有关行政机关必须遵守《行政处罚法》的基本原则和基本程序。

——关闭依据必须合法。没有法定依据的，行政处罚无效。根据我国《行政处罚法》的有关规定，关闭行政处罚只有法律、行政法规和地方性法规可以依法设定，国务院部委规章及规范性文件、地方政府规章及规范性文件、地方政府组成部门的规范性文件均不得设定关闭行政处罚。另外，设定关闭等行政处罚的规定必须公布，未经公布的，不得作为行政处罚的依据。

——行政处罚必须由法定机关实施。行政处罚的实施包括行政处罚的决定和执行两个阶段。行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。例如，根据《安全生产法》第一百一十条，关闭行政处罚只有县级以上人民政府才能决定，但必须经由安全机关部门报请，县级以上人民政府不能直接决定。

——行政机关应遵循正当程序原则，不得侵犯行政相对人的陈述权、申辩权、申请听证权等权利。根据《行政处罚法》第四十二条，行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。

指导案例6号强调，虽然该条规定没有明确列举“没收财产”，但是该条中的“等”系不完全列举，应当包括与明文列举的“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”类似的其他对相对人权益产生较大影响的行政处罚。为了保证行政相对人充分行使陈述权和申辩权，保障行政处罚决定的合法性和合理性，对没收较大数额财产的行政处罚，也应当根据《行政处罚法》第四十二条的规定适用听证程序。因此，关闭矿山作为与责令停产停业相似的行政处罚种类，行政机关做出关闭决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。

——行政机关应遵循比例原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。据此，在法律规定决定“关闭”之前必须先行做出其他行政处理的，则行政机关不经其他处理措施而直接决定“关闭”就是非法；或者法律规定有多种行政处理可以选择，而关闭仅是其中之一时，行政机关应综合平衡多种因素，对于做出关闭决定需要更充分的理由。

律师建议

首先，要注意区分关闭矿山行政行为与不批准采矿权延续、安全许可延续等行政行为的区别。根据现行法律，关闭矿山一般由单行法律规定，并且县级以上人民政府才有权做出；而采矿权延续许可等行政行为是由发证机关等实施法定职权的部门做出。

其次，采矿权人不服行政机关关闭矿山决定而直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道做出关闭矿山行为之日起六个月内提出。一般情况下，行政机关送达回证上标明的签收时间作为行政相对人知道做出行政行为的时间，并开始起算六个月起诉期限。

行政机关依法以公告方式送达的，起诉人知道行政行为的时间应当以公告之日起计算。公告有期限的，从公告期结束之日起计算。公告内容已经告知诉权和起诉期限的，应当视为已告知诉权和起诉期限。

如果行政机关做出行政行为时，未告知矿业权人起诉期限的，起诉期限从矿业权人知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。

再次，矿山企业在就关闭矿山行政行为提起行政诉讼的同时，可以就该县政府所依据的规范性文件向人民法院提出附带审查。其实，该类诉讼的一个焦点就是如何识别行政行为所依据的文件是否属于可反复适用的规范性文件。

《行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。” 在司法实践中，只有先对行政行为依据文件的法律性质进行识别、认定，然后才能对所谓的“规范性文件”从制定机关职权、制定程序、文件内容等方面进行合法性审查。

来源：中国矿业报

编辑：羿雪琴