编者按：生态文明是实现人与自然和谐发展的必然要求，是关系中华民族永续发展的根本大计，在加强生态文明建设的过程中必须处生理好自然保护区矿业权退出问题。树人律师事务所从自然保护区内矿业权退出的法律政策依据、退出方式和程序、退出补偿的范围和标准、退出过程中的常见问题与潜在风险、矿业权人的救济方式及途径等对自然保护区矿业权退出问题进行了深入探讨，本报现将系列文章刊发，以飨读者。

自然保护区的概念

要想搞懂自然保护区矿业权退出问题，必须先搞清楚什么是自然保护区，这是研究后续相关问题的前提和基础。只有首先了解了自然保护区的概念，才能更好地理解矿业权为什么需要退出保护区；只有首先厘清了自然保护区的类型，才能更好地判断矿业权应否退出保护区、怎样退出保护区以及能否获得补偿等问题。

自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。简单来讲，就是国家对一些自然生态系统、珍稀濒危动植物、自然遗迹所在的区域（包括陆地和水域等），圈定了一个范围，这个范围被命名为“自然保护区”。

一般来说，根据主要保护对象划分，自然保护区可分为自然生态系统类、野生生物类、自然遗迹类三个类别；根据级别划分，自然保护区可分为国家级自然保护区和地方级自然保护区，而地方级自然保护区又可分为省级自然保护区、市（自治州）级自然保护区和县（自治县、旗、县级市）自然保护区三级；自然保护区的级别由相关主管部门提出申请，并由相应级别的人民政府审定、批准才能设立。根据功能划分，自然保护区可以划分为核心区、缓冲区和实验区，核心区是自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，禁止任何单位和个人进入，经过自然保护区行政主管部门批准，可以从事科学研究观测、调查活动，不得建设任何生产设施；缓冲区在核心区的外围，经自然保护区管理机构批准，可以从事非破坏性的科学研究、教学实习和标本采集活动。此外，自然保护区的缓冲区内，不得建设任何生产设施；缓冲区外围为实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动，但不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施，如建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。

自然保护区矿业权退出的法律依据

2015年4月25日，中共中央、国务院下发的《关于加快推进生态文明建设的意见》明确“保护和修复自然生态系统”：加强自然保护区建设与管理，对重要生态系统和物种资源实施强制性保护，切实保护珍稀濒危野生动植物、古树名木及自然生境。建立国家公园体制，实行分级、统一管理，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性。2017年7月5日，原国土资源部下发《自然保护区内矿业权清理工作方案》，要求在全面核查的基础上，做好矿业权稳妥有序退出保护区基础工作，并确保新设矿业权不再进入自然保护区。一场全国范围内的“自然保护区矿业权退出”行动，就此拉开序幕。

《自然保护区条例》第二十六条规定，禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动，但法律、行政法规另有规定的除外。《自然保护区条例》第三十二条规定，在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。

《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》（环发〔2015〕57号）指出，对自然保护区内已设置的商业探矿权、采矿权和取水权，要限期退出；对自然保护区设立之前已存在的合法探矿权、采矿权和取水权，以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探矿权、采矿权和取水权，要分类提出差别化的补偿和退出方案，在保障探矿权、采矿权和取水权人合法权益的前提下，依法退出自然保护区核心区和缓冲区。

上述法律规定，核心内容可总结概括为以下五点：一是禁止在自然保护区内开矿，因此矿业权需要退出自然保护区；二是对于保护区内的矿业权，应实行差别化的退出方案；三是合法取得的探矿权和采矿权退出保护区时，要视具体情况进行退出补偿；四是保障矿业权人的合法权益是自然保护区矿业权退出工作的重要保障；五是自然保护区的核心区和缓冲区是矿业权必须退出的范围。

自然保护区矿业权退出的方式

一般来讲，常见的自然保护区矿业权退出方式有以下三种：一是注销退出。注销退出是指对矿业权人自愿放弃的矿业权，有效期届满前未按要求提出延续登记申请的矿业权，无找矿成果或资源枯竭、不具备延续条件或未履行法定义务且整改后仍然达不到要求的矿业权，以及财政全额出资的探矿权由政府部门督促矿业权人向原发证机关申请注销，通过直接注销矿业权证书的方式，实现自然保护区内矿业权的退出。二是扣除退出。扣除退出是指探矿权部分位于自然保护区内的，可调整勘查区块，变更勘查许可证，退出自然保护区限制勘查的范围；采矿权部分位于与自然保护区内的，调整矿区范围，变更采矿许可证，退出自然保护区限制开采的范围。采取扣除退出方式的，无论是探矿权还是采矿权，在扣除与自然保护区重叠范围后，剩余矿区范围及探矿权、采矿权实际现状应当符合国家关于探矿权、采矿权延续变更条件，否则无法通过扣除方式实施自然保护区内矿业权退出。三是补偿退出。补偿退出是指矿业权完全位于自然保护区内的，终止勘查和开采工作，注销勘查许可证或采矿许可证，退出自然保护区，并由政府主管机关按照规定的补偿标准予以补偿的退出方式。在补偿退出过程中，对探矿权人查明的资源储量可作为国家矿产地储备的探矿权，按勘查成本或投入给予合理补偿。采矿权按照剩余资源储量按照评估结果对采矿权价款、矿山建设投入予以补偿。具体的矿业权退出补偿工作，由当地市县政府作为责任主体负责实施。

自然保护区矿业权退出的流程

经过梳理国家和各省、自治区、直辖市的政策规定，总结自然保护区内矿业权的退出流程主要包括如下环节。

——自然资源主管部门摸底调查。矿业权退出自然保护区的首要工作是调查核定自然保护区和矿业权范围是否存在重叠情况。自然资源主管部门协调环保、林业、水利等部门，筛选、核查和分类统计自然保护区内矿业权设置情况，包括自然保护区的设立时间、范围，以及矿业权设立时间、坐标拐点范围、矿业权的现状（面积、储量、价款缴纳情况、有效期情况等），为矿业权分类处理和有序退出自然保护区做好铺垫。

——当地政府发布公告。自然保护区所在地的政府或自然资源主管部门根据摸底调查情况，核定并公布保护区内需退出矿权企业的名单，并就退出依据、退出方式、退出时间及其他相关事项进行明确告知。

——矿业权人停止勘查、开采活动。当地政府公告后，县级以上环保、林业、农业、规划等相关部门，按照各自职权范围，依法责令矿业权人停止自然保护区内的勘查、开采活动。在此环节，矿业权人应关注相关部门是否依法依规行使职权，相关行为是否有法律或政策依据。

——政府部门制订退出方案。政府部门制订矿业权退出实施方案并进行社会稳定风险评估。在此环节，矿业权人要与政府部门进行充分沟通，将自己所拥有矿业权的实际情况如实反映给政府主管部门，争取在政府制订退出方案过程中可以充分考虑矿业人的实际情况，最大限度维护自身合法权益。

——政府组织实施退出事宜。退出方案制订完成后，相关政府部门将组织实施退出工作。在此环节，矿业权人要详细盘点矿山的资产情况及资产价值，涉及到需要审计评估的事项，矿业权人应当详细全面地提供真实投资的原始凭证材料，并委托专业人员全程参与政府组织的评估工作，针对评估工作中不合理、不恰当、甚至漏项的内容及时向政府提出反馈意见，以保证自身的合法权益不受损害。

——签订退出补偿协议。政府在组织实施过程中，若矿业权人对政府的退出补偿安排不存在异议的，双方将签署《退出补偿协议》，对矿业权退出及后续安置和补偿事项进行约定，双方按照约定执行矿业权退出事项。若矿业权人持有的矿业权不属于应当补偿范围的，则不涉及该程序。

——矿业权人进行撤离并进行地质环境恢复治理。矿业权人撤出自然保护区内生产设施设备，并按规定开展矿山地质环境治理恢复工作（有的省份，矿山地质环境恢复治理工作由政府主导实施，发生的费用从矿业权人应得的补偿款中扣除）。矿业权人完成生态恢复且经当地政府验收合格后，才能取得补偿款。

——办理证照注销或变更手续。整体退出的，矿业权人应申请办理相应证照注销手续，扣除方式退出的，矿业权人应申请办理权证变更手续。

——政府相关部门组织验收。政府对矿业权退出及生态恢复治理情况组织验收，经验收合格的，按规定申报销号。需要特别注意的是，只有在政府验收合格的情况下，矿业权人才能申请补偿。探矿权和采矿权的验收标准不同，采矿权项目的验收标准主要包括以下几个方面：一是停止生产建设活动；二是停止生产供电、供水；三是拆除供电、供水、通风、提升、运输等直接用于生产的设施和设备。四是地下矿山或坑探的勘查项目封堵或填实矿井井筒，矿山按规定开展矿山地质环境治理恢复工作；五是停止购买并已妥善处理剩余民用爆炸物品；六是地下矿山在井口正面位置、地面矿山在矿区开采区域设立醒目关闭标识牌；七是消除重大安全和环境隐患，地表设立明显警示标志；八是注销工商营业执照、采矿许可证、安全生产许可证、取水许可证、排污许可证等相关证照。因司法机关查封冻结、矿业权价款等问题暂时无法注销采矿许可证的，可待处理完成后及时注销，验收时作出书面说明。

——政府落实补偿款项。矿业权退出经政府验收（且复检）合格的，矿业权人按照补偿协议约定，申请办理退还价款和其他退出补偿款项。由同级财政部门拨付补偿资金。

来源：中国自然资源报

编辑：羿雪琴