长期以来，农民对宅基地只有使用权，除本村符合条件的农户外，禁止流转给本村村集体以外的人。党的十八届三中全会提出要赋予农民更多财产权利。中央《深化农村宅基地制度改革试点方案》强调要积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法。近年来，张家界以城乡居民合作建房改革为抓手，创新农村宅基地“三权分置”开展先行先试，多形式多业态盘活利用农村旧宅基地资源，在促进集体经济发展和农民持续增收，实现乡村振兴和乡村旅游开发的融合发展方面实现突破。

先行先试，重点突破。张家界市是省委农村改革专项小组批准的城乡居民合作建房改革全市唯一试点城市。自2019年开始，张家界通过创新宅基地管理，积极探索农村宅基地有偿退出、有偿使用和宅基地“三权分置”改革，总结出可复制和推广的“张家界模式”， 为全省全面铺开需求突破。此项改革突破了“城市居民不得到农村购买农民住宅”的法律规定，允许城市居民与农民合作改建自住房，用于发展民宿、客栈、养老、休闲旅游等产业，对张家界市发展全域旅游、振兴乡村和实现绿色发展具有十分重要的意义。

三权分置，多方共赢。《张家界市城乡居民合作建房改革试点实施方案》规定，城乡居民可以租赁、作价出资、入股等方式，参与合作建房，用于自住、发展休闲农业、旅游开发、民宿客栈、创新创业和互联网+等产业。合作期限最高不得超过40年，实行宅基地所有权、资格权和使用权“三权”分置。宅基地使用权可以转让、出租、抵押、入股等方式在合作期限内进行流转，创新收益共享机制，完善宅基地管理制度体系等一系列措施，有效解决了农民“有地、没钱”和投资方“有钱、没地”的供需矛盾，突破发展瓶颈，实现农民、村集体、投资方的多方共赢。

规划引导，出台政策。出台《张家界市城乡居民合作建房管理办法》，每个区县确定1-2个城乡居民合作建房改革示范村，开展示范村村庄规划编制，优化农村建设用地空间布局。推进宅基地确权登记发证工作，建立农户宅基地资格权认定制度，规范城乡居民合作建房流转机制，创新收益共享机制，完善宅基地管理制度体系。建立城乡居民合作建房机制，打造一批典型示范村，编制张家界市农村集体建设用地基准地价，完善集体建设用地价值评估体系。

合理利用，盘活资源。合作建房采取“刚性管控”与“弹性控制”相结合方式，本乡镇范围内在保证建设用地规模总量平衡的基础上，实行用地指标在空间布局上的弹性控制。允许通过增减挂钩、拆旧建新、空心村整治、异地置换等方式推进跨村集聚，向集中居住点集聚，在“一户一宅”、“拆旧建新”的原则下鼓励按规划移址建房。集体经济组织可以向合作建房对象收取一定的集体土地所有权收益。集体建设用地基准地价建立后，按评估地价或基准地价的一定比例收取集体土地所有权收益费用。建立宅基地退出补偿制度，结合增减挂钩项目，实行现金补偿，结合异地搬迁等住房保障政策，实行保障住房补偿，旧宅基地拆除复耕。

示范推动，取得实效。张家界市将永定区西溪坪杨家溪村、天门山镇土木溪村等16个村作为城乡居民合作建房试点，目前已有21个项目取得《村庄规划》《乡村建设规划许可证》《农村宅基地批准书》《试点工作方案批复》等行政许可和批复。永定区尹家溪镇“远方的家”项目通过农民合作建房，将周边11户居民老屋改造成高端民宿，在今年旅游旺季时“一房难求”；永定区崇山村在云端国际避暑康养度假区中部利用村民旧宅基地开展16栋合作建房，每栋建筑3层、房屋6套，其中村民1套、城镇居民5套。永定区天门山镇土木溪村城乡居民合作建房已完成9户具有独特土家族建筑风貌农宅的装饰装修，在此基础上开办的“云上田园”农家乐已开门迎客；永定区西溪坪街道杨家溪村与张家界国大旅游公司签订合作协议，拟对20户旧房进行装饰装修，发展名宿旅游；永定区崇山村、马儿山村、龙凤村正在编制城乡居民合作建房试点方案。

“一子落而满盘活。”张家界城乡居民合作建房改革在允许返乡人员和当地农民合作改建自住房，依托农村闲置住宅发展乡村旅游产业做出了有益尝试，成为推动盘活农村闲置资产、城乡要素融合发展的突破口，不断激发了乡村振兴的活力与内生动力，为推动农村经济发展、开启乡村振兴新征程奠定坚实基础。