2018年国家机构改革，组建自然资源部，将原国土资源部的土地督察、住房和城乡建设部的规划督察、国家海洋局的海洋督察等职责一并整合成为自然资源部的自然资源督察职责。同年，《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》公布，确定在原国家土地督察机构基础上，成立国家自然资源督察机构，并规定自然资源部“对地方政府落实党中央、国务院关于自然资源和国土空间规划的重大方针政策、决策部署及法律法规执行情况进行督察”，即国土空间规划督察是中央授权自然资源督察机构实施的一项重要职责，也是自然资源部履行“两统一”核心职责的重要内容。

国土空间规划行政管理和实施行为的特殊性

2019年，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据；建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。

传统行政行为一般采用“要件—效果”模式，而国土空间规划采取的是“目标—手段”模式，国土空间规划的行政管理和实施有其特殊性。一是弹性空间大。国土空间规划是面向未来一定时间、空间的布局和安排，为适应经济社会环境变化，要保留适度的弹性空间。二是涉及多阶段多元利益主体。国土空间规划有一个动态过程，分为编制、审批、实施、修改、监督、治理等不同阶段，牵涉的法律关系并非单一的行政主体和行政相对人之间的关系，而是不同行政主体之间、行政主体和行政相对人之间，以及行政主体和公众之间的复合型法律关系，其实施依据国土空间总体规划、详细规划、专项规划，通过规划许可、行政指导、行政协议等不同行政行为方式，在动态中实现空间的布局和安排。三是行为效果难以评估。国土空间规划的实施过程是在规划目标指引下，根据实施规划的要求选择相应的行政手段，基于规划目标的不确定性以及规划实施面临外在条件的约束，对规划手段能否实现规划目标面临评估困难。

国土空间规划当前督察情况

结合当前国土空间规划督察的实践和国土空间规划行政管理和实施行为的特殊性，国土空间规划督察可能面临以下形势。

一是法律支持不足。专门的国土空间规划法律尚未出台，只有土地管理法明确国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察；2005年原建设部颁布的《建设部关于建立派驻城乡规划督察员制度的指导意见》，其核心内容是通过上一级政府向下一级政府派出城乡规划督察员，加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查；2008年1月1日起施行的城乡规划法增设“监督检查”章节，明确要求落实政府监督责任；2019年11月，中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，在强化保障措施中明确提出了“国家自然资源督察机构、生态环境部按照职责，会同有关部门开展督察和监管的职责”。但是，支持中央对地方开展国土空间规划督察方面仍存在法律空白。

二是关注范围不够，未形成全领域全过程的督察。与城乡规划督察员专司规划督察职责不同，国土空间规划督察属于自然资源督察范围之一，从派驻地方的国家自然资源督察局人员配置来看，难以做到每年、每季度对所有督察领域面面俱到，实践中不得不压缩督察范围。在当前的督察工作中，国土空间规划督察重点是落实在永久基本农田、城镇开发边界、生态保护红线等重要控制线情况和约束性指标上。如，督察发现一些地方存在城镇开发边界划定不实、突破城镇开发边界管控规则违规建设等问题。对国土空间规划的编制、审批、修改和实施过程的督察仍有待延伸。同时，对其他自然资源约束性指标、不同层级规划是否相符、是否存在规划违法等情形，尚未纳入督察工作范围。

三是刚性督察与弹性需求存在一定矛盾。自然资源督察是以资源保护为主的督察思路，强调耕地保护和生态优先，对违法行为主体的严厉行政问责表现出较强的刚性执法特征。但国土空间规划本身存在适度弹性特征，国土空间规划违法违规行为涉及多个责任主体、多阶段行政行为，一般为集体决策通过，在问责、整改等督促方式上缺乏抓手。

加强国土空间规划督察的建议

一是推动国土空间规划督察纳入国土空间规划立法。目前，中央有关部门正在推进国土空间规划法的立法工作，解决以往为促进国土空间合法利用和有效保护而分自然要素制定的土地管理、城乡规划、矿产资源、森林、生态环境等多领域法律法规存在的分割立法问题。笔者建议，积极推动国土空间规划督察纳入国土空间规划立法，强化国土空间规划督察的法律地位，为国土空间规划督察提供法律支持。

二是扩展督察范围。笔者建议，督察工作在落实永久基本农田、城镇开发边界、生态保护红线等重要控制线情况的基础上，要将规划编制、规划强制性内容的修改、违反程序修改规划、违反规划批准建设、落实规划不力、不同层级规划和不同类别规划之间的是否服从和衔接等情况，一并纳入督察范围。

三是深化与其他监督机构的合作机制。笔者建议，自然资源督察要深化与审计、巡视、监察、环保等其他部门的信息沟通和业务协作机制，加强与自然资源离任审计、耕地保护责任目标考核、生态环境损害责任追究、粮食安全省长责任制考核、生态环境损害责任追究等相关工作的协调联动，强化国土空间规划督察成果的应用。