自然资源部、国家林业和草原局联合印发的《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号）（以下简称“38号文”），明确“统筹存量和增量建设用地促进内涵式发展”，围绕增存挂钩刚性约束、新增用地用途管制、城中村零星用地盘活作出系统性安排。其中，核心突破在于，以刚性约束推动城市发展逐步实现整体性转型和内涵式发展，主要包括三个方面：一是建立增存挂钩硬约束，明确年度新增建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积。可以说，制度刚性倒逼各地从“上新项目、外延扩张”转向“挖潜存量、提升效能”，着力改变传统土地依赖型增长路径。二是实施用途结构性管制，明确新增用地优先保障重大项目与民生事业，原则上不用于经营性房地产开发。这从源头缓解土地过度金融化、空间配置与产业需求脱节的问题，强化土地要素的产业承载与公共服务功能。三是赋予零星用地弹性空间，允许城中村改造中不超过10%的边角地、夹心地、插花地用于保障房、公用设施与民生类商业配套。这为小微空间、嵌入式设施、社区型业态提供合规路径，有效补齐城市微循环与生活配套短板。

从38号文的政策方向可以看出，土地资源已不再仅仅是增长工具与融资载体，而回归为产业承载、人才集聚、创新发生、社区共生的基础性要素。未来城市竞争力不再主要取决于新增用地规模，而更多取决于存量空间的利用效率、功能复合程度与创新生态承载能力。笔者认为，这与全国各地以城市更新培育创新街区、推动科技回归都市的实践方向高度一致，也为全域范围内科创街区建设、创新型社区培育、嵌入式创新生态营造等地方实践探索提供了要素保障和政策支撑。

为内涵式发展和创新驱动提供政策保障

38号文所确立的存量优先、增存挂钩、零星盘活、用途管制体系，不仅是土地要素配置方式的深刻调整，更是重构了城市空间价值逻辑，为城市内涵式发展、创新驱动发展提供了政策保障。笔者认为，这一系列政策落地要与城市更新的空间策略、创新生态的培育规律相结合，才能转化为真实的创新动能。

以存量空间分类盘活构建多层次科创载体体系。对国企存量物业、老旧工业厂房和大型闲置商办楼宇，鼓励并支持转型为专业孵化器与研发空间；对历史建筑与风貌街坊，鼓励“保护性利用+创新功能植入”，着力打造兼具文化气质与创新氛围的特色创新节点；对闲置地块，优先布局公共技术平台、共享实验室等公共创新设施，逐步形成“载体—平台—生态”递进式供给，助力支撑科创街区全链条发展。

以零星用地精准嵌入完善15分钟创新生活圈。将边角地、夹心地优先用于共享办公、青年社交、便民商业、慢行系统与绿地开放空间，以“小而美”的微更新有效提升街区吸引力与人才黏性。这类空间是创新人才日常交往、思想碰撞、非正式合作发生的重要场景，也是创新社区区别于传统居住区、科创街区区别于传统园区的重要核心竞争力所在。

以功能混合与弹性兼容提升空间效能。在存量盘活与零星用地利用中，积极推行“产业+居住+服务+公共空间”混合布局，打破单一功能分区的传统路径；在用途管制上适度增加弹性，支持垂直混合、复合利用模式，更好地适配轻型科创、数字经济、创意设计、科技服务等新产业形态的空间需求，让科创街区更具活力与韧性。

以多元主体协同保障空间可持续运营。发挥国企在中心城区存量物业持有、长期投入、公共导向方面的优势和社会责任，联动专业运营机构、企业、高校院所、社区组织形成更新运营合力，同时避免“重改造、轻运营”“重形态、轻生态”的误区，把空间更新转化为人才集聚、企业成长、知识流动的持续动能，推动创新型空间实现长效治理。

让存量用地盘活成为科创载体供给主渠道

科创街区、创新型社区等新型城市空间，普遍具有小尺度、高密度、功能混合、嵌入式布局的特征，在很大程度上依赖存量载体改造与小微空间激活。38号文从三个层面为这类空间的落地提供支撑，助力创新生态在城市街区尺度上落地生根。

第一，增存挂钩机制锁定科创空间的核心来源路径。当前我国多数城市中心城区已无大规模新增用地可供新建传统产业园区，科创产业的空间载体主要来自老旧厂房、低效楼宇、闲置地块等存量空间再开发。上海硅巷、北京原点社区、南京硅巷、广州越秀硅巷等全国典型实践充分证明，存量盘活已成为中心城区科创载体供给的主渠道。38号文以“新增不超存量”的刚性要求，将地方资源配置重心引导至存量盘活，为旧厂房转型孵化器、闲置楼宇改造研发空间、低效地块建设创新平台提供稳定政策预期。

第二，零星用地政策打通创新生态的“最后一米”。科创街区与创新社区的活力，不仅来自办公与研发载体，更依赖高密度、网络化、生活化的配套空间。共享办公、路演场地、艺术节点、口袋公园、文体场地、服务驿站、便民商业、社交第三空间等科创生态的配套设施，大多落位于边角地、夹心地、街巷节点等小地块。38号文允许不超过10%的零星用地用于民生与配套设施，基本契合科创街区小单元激活、微更新嵌入、全场景营造的空间需求，让“生产—生活—生态—创新”从规划理念逐步转化为可落地、可审批、可运营的现实方案。

第三，去房地产化守住创新生态的成本底线。38号文严控新增用地用于经营性房地产开发，可以说为城市更新设置了“防火墙”，防范存量盘活异化为单纯房地产开发，助力保障产业空间、公共空间、低成本生活空间的稳定供给。这与科创街区、创新社区可持续发展的核心要求高度契合，即唯有守住空间公益性与产业导向，才更有利于留住青年人才、集聚科创企业、培育完整创新生态。

守住四条底线严防政策落地跑偏

38号文为存量盘活与创新培育打开空间的同时，也对国土空间治理能力提出了更高要求，笔者认为在实践中应当守住四条底线，重点防范以下四类偏向。

防范伪更新、真开发，借零星用地与存量盘活变相扩大房地产开发。对此，建议严格执行新增用地用途管制，坚守零星用地用于民生与公共配套的初衷，严防搭便车式商业扩张，守住空间公益底线。

防范重硬件、轻生态，把存量盘活简单理解为物理改造。科创街区与创新社区的核心是创新网络、交往氛围与社群活力，而非单纯的建筑形态。存量盘活不能只做外立面翻新、空间置换，而要重视配套服务、集聚人才、培育社群，以形成持续创新活力。

防范挤出效应与社区割裂。存量盘活与价值提升过程中，要警惕租金上涨、成本抬升导致原居民、小微商户、初创团队被挤出，进而破坏街区原有的烟火气与社会结构。对此，建议建立成本管控、收益共享、社区参与机制，力求实现存量盘活与多主体共生的平衡。

防范资源碎片化利用与系统性不足。零星用地虽小，但其利用应纳入街区整体规划，避免出现“点状开花、互不联动”的现象。要以创新生态系统思维统筹布局，让小微空间嵌入整体网络，努力实现“小地块、大网络、强生态”。

对全国绝大多数城市而言，真正的空间红利更多来自存量空间的功能再造、零星地块的价值挖掘、多元主体的协同共生。要以38号文为指引，把存量盘活做精、把零星资源用好、把创新生态做实，让土地要素真正服务于创新驱动与人民城市的时代目标，走出一条符合中国城市发展规律、面向高质量发展的空间治理新路子。

（作者单位：上海交通大学中国城市治理研究院）