从智慧赋能到绿色转型，从战略引领到制度重构，从更新模式到治理创新，从规划与土地政策融合到用途管制实践创新，再到自然资源资产价值实现……2025年全国国土空间规划年会上，三位院士和多位规划领域专家以及自然资源部相关司局负责人，围绕国土空间规划和用途管制改革相关话题深入交流探讨，为国土空间规划引领城市内涵式高质量发展献智献策。

前沿理论与先进技术赋能

现代化人民城市

“建成真正以人民为中心的城市，需要广阔的视野和前瞻的技术来共同实现。”中国工程院院士吴志强以“新规划”为题，讲解智慧规划如何赋能现代化人民城市。他分析称，“新规划”是兼顾生态安全、空间公平与可持续发展的动态性、综合性的规划范式。它将构建政府、企业、公众多元共治模式，适配新质生产力发展与社会需求升级，覆盖国土空间全域，贯穿规划编制、实施、监督、迭代、全生命周期，能够破解城乡发展中的旧矛盾与新问题。

“AI让空间规划从经验判断进入科学推演，让工作体系从线性流程变成实时闭环，让组织从‘部门式’变成‘跨界协同式’。”吴志强院士以新方法（数治支撑的人本规划模式）、新转变（城市发展方式和动力转变）、新更新（空间资产可持续的老城复兴）、新理论（新规划理论体系构建）等10个关键词充分解析“新规划”。他对智慧赋能充满信心：“空间规划可以预见未来，而不是等问题发生再处理；不再是一次性图纸，而是一套实时学习系统；空间规划师不再是画图的人，而是操作一个同舟共济系统的掌舵人。”

绿色是城市发展的底色。面对资源环境约束的挑战，城市如何转向更高效、更低碳、更和谐的发展模式，实现人与自然和谐共生？中国科学院院士傅伯杰以“推动城市绿色转型发展”为题，立足生态系统的整体性与复杂性以及当前城市生态系统面临的问题，提出支撑宜居、韧性、智慧城市建设的理论范式。

“城市生态建设应从‘生态点缀城市’转向‘生态融入城市’，注重提升生态功能和提供生态产品，使其融入城市最主要的功能。”傅伯杰院士指出，推动城市绿色转型发展需要加强城市生态建设，利用大数据进行智慧决策、智慧管理，提升城市生态的舒适感，打造稳定的城市生态系统；同时推动产业绿色转型，即通过发展和创新工程技术手段，促进环境污染治理和生态环境质量改善。他提出，以“格局—过程—服务—可持续性”理论范式支撑宜居、韧性、智慧城市建设，即从规划层面的空间与生态格局优化，到以生态过程实现生态系统韧性提升，再到以生态系统服务增强，让城市更加宜居、更有智慧。

主体功能区战略是优化国土空间开发保护格局、保障国家生态安全、促进区域协调发展的核心战略。如何将这一宏观战略有效传导到各级各类规划，转化为差异化的空间治理政策？中国科学院院士樊杰以“深入实施主体功能区战略”为题的主旨报告，从强化空间统筹、发挥主体功能区全局性基础性作用、健全实施政策体系等三个方面进行了分析诠释。

樊杰院士提出，“十五五”时期主体功能区战略的实施，一是要强化主体功能区战略在实现高水平保护和高质量发展良性互动中空间统筹的主导性作用。二是充分发挥主体功能区战略在区域战略融合中的全局性、基础性作用。三是健全主体功能区战略实施的政策体系，增强主体功能区在区域经济合理布局和协调发展中的引导作用。他认为，“新质生产力不能‘一刀切’地无序布局，应当因地制宜，引导新质生产力向城市化地区，特别是发达地区的城市化地区进行集聚，其中都市圈和城市群是最主要的载体。”

对标“十五五”规划建议要求

深化改革

统一行使所有国土空间用途管制是党中央赋予自然资源部“两统一”职责的一项重要内容。“十五五”规划建议提出，分区分类实施差别化、精细化用途管制。

“最严格的耕地保护制度、最严格的生态环境保护制度和最严格的节约集约制度是实施用途管制和规划许可的基本要求。”在自然资源部国土空间用途管制司司长刘彦看来，应将“三个最严格”作为出发点和落脚点，以管制和许可统筹保护和开发利用，促进高质量发展。

刘彦以“实施统一用途管制和规划许可助力国土空间治理现代化”为题，阐释了在这一领域用既有政策工具推动实践创新的思路。一是改革计划管理方式增强重大项目保障能力：对国家重大项目清单统一配置计划、应保尽保，对重大外资项目实行同等保障，对重点民间投资项目和基金项目定期调动、全程跟踪。二是以增量政策提高用地审批质效：针对重大项目快捷落地推出了一揽子措施；用地用林用草联动审批“只跑一次”“一个口进出”。三是深化用途管制数字化治理：优化国土空间“双随机、一公开”抽查，开展“批而未供”“坐标漂移”等数据清理，立足政务外网建设“一张图”用途管制场景。四是推动用地和规划融合管理，包括“多审合一、多证合一、多测合一、多验合一”、农村宅基地审批和建房规划许可一体化办理、用地和许可事项“一次办”“一并发”等改革事项。

“十五五”规划建议提出，坚持城市内涵式发展，大力实施城市更新。早在2023年，自然资源部就印发了规划和土地政策指引，为各地城市更新中的规划编制和实施管理机制，以及更新路径方法提出阶段性实施方案。自然资源部国土空间规划局副局长杨地以“高质量推进城市更新的规划与土地政策”为题，介绍了自然资源部正在研究起草的规划和土地政策情况，提出了进一步支持城市更新行动的若干措施，包括增强国土空间详细规划的适应性，完善城市更新支撑保障的政策工具，加强城市更新的规划服务等。

杨地重点介绍了详细规划的改革方向，指出各地要结合“十五五”期间城市更新需要，主动求变，将总体规划确定的城市更新规划目标、实施策略、阶段工作重点以及相关规划管控和引导要求，通过规划单元、实施单元两个层面分层落实到详细规划中，并明确详细规划动态维护和规划修改的事项。他认为应鼓励地方探索土地混合开发和复合利用的一些规划管理改革，如制定正负面清单和管控要求等。

用好关键工具为高质量发展

提供新动力

从传统的“多规并立”到“多规合一”的改革，是从国家治理体系和治理能力现代化的层面逐步推进的。当前的国土空间规划体系，应面向统一用途管制的自然资源监管流程，区分陆地、海洋（两类国土）和建设、非建设（两种活动），由不同类型的国土空间规划发挥相应作用。

对此，北京大学城市与环境学院教授林坚重点围绕“国土空间规划许可制度重构路径”提出分析建议：一是推进“区域—要素”统筹，促进“发展”引导和“开发”管控相协调，健全“分级分类规划—指标分解传导—规划转用许可—土地供应—项目落地实施”全链条管理机制。二是重视国土空间的功能复合性，构建全流程、智慧化、多部门并联式参与的国土空间用途管制和规划许可协同管理模式。三是尊重国土空间的科学属性，完善“两类国土、两种活动、三个环节”的管理体系，兼顾陆海空间功能属性的差异性，对建设活动和非建设活动分类施策，完善规划编制、审批许可、实施监督三个环节。四是加强立法保障，确立主体功能区战略和制度、国土空间用途管制和规划许可制度等的法律地位。

当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。“城市更新就是增量转型的具体化。”厦门大学建筑与土木工程学院教授赵燕菁以“可持续的城市更新”为题分析指出，存量提质是将中国城市化创造的资产转变为权益，而资产转变为权益则是通过市场估值让资产成为可以用于抵押、交易、转让的权益，并在权益市场上保值、增值。

基于此，赵燕菁认为要从现状普查、制度设计、资产升值三方面实现存量盘活“三步走”的基本路径。第一步，通过资产普查摸清低效利用存量资产，突破技术标准屏障，用业主权益原则取代技术最优原则，围绕现有权益的保值增值制定新的标准。第二步，为低效资产寻找现金流，突破土地制度要素屏障，用年租取代批租释放要素变更对权益的约束，在权益市场出让现金流。第三步，创造和维护权益市场，突破资产定价屏障，建立公允的不动产估值体系，同时利用 REITs（不动产投资信托基金）和RWA（现实世界资产）等金融工具将尽可能多的其他资产标准化，使之可以被交易。他说：“权益市场是决定城镇化能否成功从增量阶段转向存量阶段的关键。好的规划师能够发现更多的现金流，优秀的运营者成为规划最重要的资源。”

面对新发展环境、新发展要求，我国有必要面向2035年抓住转型战略窗口期，从传统的空间管制转向空间治理，以空间资源的科学配置与有效利用为核心目标，以空间规划与用途管制为关键工具，统筹多维发展需求与多元主体利益，为城市发展提供新动力。

“国土空间规划可以为城市高质量发展贡献什么？”南京大学建筑与城市规划学院张京祥教授认为：“好的规划应该成为促进城市空间价值提升的最直接、最有力、最有效手段。”他以“国土空间治理创新助力城市高质量发展”为题，分享了国土空间治理创新思路，提出国土空间规划要提供主动引领与综合性供给，实现从空间管制到空间治理的重大转型：从事务工作转向战略思维，从统一传导转向差异施策，从静态蓝图转向弹性应对，从要素关注转向人本关怀，从资源管控转向价值实现，从空间设计转向动力塑造。

保护和永续利用自然资源是建设美丽中国的内在要求，探索自然资源资产价值实现的规划路径是践行绿水青山就是金山银山理念的现实要求。

“自然资源资产价值实现需要我们不断探索规划路径，打通资源变资产、资产变资本、资本变资金、资金反哺资源保护修复链条，实现资源高效配置、资产保值增值、资金收益共享、生态保护修复多目标协同，推动经济社会高质量发展。”中国国土勘测规划院副院长杨红提出，将“两山”理念融入城市规划、建设、运营、治理全过程，把城市作为有机生命体系统谋划，管好“家底”、盘活“资产”、算好“总账”，推动城市内涵式发展。

结合江西鹰潭的实践探索，杨红总结提炼了自然资源资产价值实现路径的六项具体举措：在全域尺度，构建自然资源资产“底图”“底数”“底版”，让价值实现“心中有数”。在区域尺度，依据国土空间规划划设资源资产配置功能分区，让价值实现传导有效；依据资源资产功能分区，划设资源资产整备片区，让价值实现开发有序。在片区尺度，划设自然资源资产配置单元，让价值实现落地有效。在地块尺度，依据自然资源资产配置单元组合“资产包”，让价值实现交易有据；基于“资产包”配置方案，明确收益分配方式，让价值实现共享有利。

综上，与会专家普遍认为，“多规合一”改革纵深推进，要深入贯彻落实党的二十大和二十届历次全会精神，重点要强化主体功能区战略的实施，完善国土空间规划体系，促进各类要素高效配置，因地制宜拓展自然资源资产生态产品价值实现渠道，更好地服务和保障“十五五”高质量发展。特别是对标“十五五”规划建议要求，全面提高规划工作的主动性、系统性和前瞻性，坚持以人为本的发展理念，坚持城市内涵式发展，严守三条控制线的底线，在此前提下考虑规划编制实施管理的弹性，充分体现规划服务国家战略大局的地位和作用。