编者按：为全面贯彻习近平总书记关于大兴调查研究之风的一系列重要指示精神，推动党史学习教育持续走深走实，日前，省厅部署“四微”调研活动（微主题、微调研、微建言、微创新），在全系统大兴调查研究之风。基层一线积极贯彻落实，采取实地踏勘、座谈交流等方式，从“微主题”切入，聚焦当前工作热点，提出了实际实效实在的对策建议。今起，湖南自然资源将陆续刊发基层同志作品，供学习交流。

湘潭县“三线划定”微调研报告

朱荡荡

（湘潭县自然资源局）

上篇：知止不殆 久久为功

为科学划定湘潭县城镇开发边界，进一步优化国土空间布局，经实地踏勘、座谈交流，重点了解了天易经开区、杨嘉桥、河口与花石镇4个区域的三方面情况：一是现行土地利用总体规划中城乡建设用地规模边界、扩展边界，以及建设用地规模和结构状况；二是现行城镇总体规划的中心城区规划区范围与用地布局落实情况；三是“十四五”期间重大项目情况。

一、存在问题

追求建设用地指标增量

个别乡镇仍以追求增量发展的思维为主，在开发边界划定过程中，一味追求建设用地指标增量。但反观乡镇近十年的发展，建设用地指标远没有达到上版土规下发的建设用地指标上限。

以开发建设为主，忽视保护与限制要素

为保障城镇开发边界所划定的新增建设用地好用管用，部分乡镇提出占用耕地、永久基本农田以及国家公益林等方案，忽视底线管控条件。

难以准确预测未来新增建设用地方向

由于地方招商引资难度大，乡镇未来产业用地发展存在“用地跟着项目走”的现象，导致乡镇未来产业发展用地布局的不确定性，难以将这“宝贵”的建设用地指标准确落到图上，各乡镇均在用地布局弹性发展方面有较强的诉求，用以确保乡镇未来发展的可实施性。

二、开发边界划定及管理相关思考

（一）“先底后图”反向思维

城镇开发边界划定需一改原有以城镇发展为着眼点的思维模式，应考虑对自然限制要素的充分保护，在框定非限制性要素后倒逼城镇开发边界划定范围。

（二）分期划定城镇开发边界

城镇发展建设的不确定性，导致开发边界划定需兼顾城镇布局和功能优化的弹性需要，可分不同期限进行划定，如北京、武汉、成都等城市分别划定了2020年和2030年的开发边界。

（三）乡镇不统一划定城镇集中建设区

由于现在乡镇增量建设用地指标有限又难以准确落图，是否可以考虑全县分解乡镇建设用地指标增量，但不集中划定城镇集中建设区，根据乡镇发展诉求划定弹性发展区，日后建设项目可在弹性发展区内选址后申请建设用地指标。

（四）采用弹性管控方式

从调研实际情况来看，城镇建设期内划定开发边界，难以做到完全不变动，开发边界管理同样需要一定的弹性空间，因此需研究建立一套好用管用的管理体系，允许在不突破总体规模的前提下，合理地进行用地空间置换，保障城镇发展。

下篇：合理划定三区三线，

全域统筹各类要素

现结合湘潭县中路铺国土空间规划编制的实际工作，将对中路铺镇区以及柳桥村、凤形山村等多个村庄的调研情况报告如下。

一、现状问题

城镇开发边界的划定工作具备一定难度。原因是：一方面，上位规划下达的城镇开发边界用地指标尚未确定；另一方面，受永久基本农田、现状地形、路网、宅基地的限制，乡镇能进行成片开发的土地不多。

部分已建农村综合服务平台和集贸市场被划成永久基本农田。除此之外还出现了多处林地、已建成建设用地被划成永久基本农田的情况以及部分永久基本农田区域由于人工种植草皮导致耕作层被破坏的情况。因此，镇域内需要补划的永久基本农田面积较大，补划工作也面临着挑战。

部分村庄人均宅基地面积过大，已经远远超过湘潭县人均宅基地规模标准，土地利用粗放。依据目前编制的湘潭县国土空间规划，到2035年中路铺镇村庄建设用地规模要较2020年现状村庄建设用地规模大幅度减少，那么如何退出现有村庄建设用地将成为未来规划实施的一大难点。

通过与村支书沟通交流，发现普遍存在三个问题。一是村庄的生态公益林面积过大，限制了村庄的发展，造成项目难以引进和落地。二是大部分村庄无法在短时间内确定产业预留用地的规模与范围，导致产业预留用地的划定工作具有一定的随意性。三是部分村庄受经济状况的制约以及村民生活习惯、地形地貌的影响，难以实现村民集中居住。

二、相关建议

合理分析城镇诉求，探索因地制宜的开发方式

结合过去城镇发展的速度以及当前经济发展形势，预测分析乡镇未来十五年的用地需求，保证规划用地集约节约发展，镇区周边小片区没有发展空间的土地不建议划入城镇开发边界，不占用城镇发展指标。当乡镇缺少适宜成片开发的土地时，可以根据当地实际情况考虑线性开发等其他开发模式。

实事求是摸清耕地家底，划定永久基本农田整备区

应当依据三调成果，开展永久基本农田核实检查，找准划定不实和建设占用等突出问题，梳理问题图斑，提出分类处置意见。应当结合当地实际情况，组织开展零星分散耕地的整合归并、提质改造等工作，整治后形成的集中连片、质量提升的耕地，经验收评估合格后，划入永久基本农田整备区。

深化农村宅基地制度改革，积极探索建立退出宅基地激励机制

放活宅基地的使用权，促进宅基地流转，探索宅基地自愿有偿退出机制。在征得宅基地所有权人同意的前提下，鼓励农村村民在本集体组织内部向符合宅基地申请条件的农户转让宅基地。可以通过养老产业、观光旅游、电商等新产业新业态来盘活存量宅基地。

合理划定生态公益林，平衡生态保护与经济发展的关系

对于生态公益林的划定工作，应切实加强对村干部和村民的指导培训，实事求是划定公益林范围。除此之外要积极探索实践生态保护与经济发展双向共赢的新路子。例如，以林地资源和森林生态环境为依托，发展林下种植业、养殖业、采集业和森林旅游业等。

以人为本，分类推进集中居民点建设

集中居民点的建设涉及土地征迁、安置等多个方面，每一环节都与老百姓利益密切相关，必须充分尊重民意。对于地形起伏较大、特色鲜明的村庄可以实施“大集中，小分散”的居民点建设模式。对于有条件进行集中居民点建设的村庄，应当充分发挥政府、市场、村民的作用。政府作为主导方，建议在土地流转、征收安置、社会保障等方面积极开展综合配套改革；充分发挥市场的运作优势，积极盘活搬迁区复垦土地、集体资产等资源；村民作为重要参与者和直接受益者，应当全力配合居民点建设工作。