完善集体经营性建设用地入市法律制度

——新《土地管理法实施条例》系列解读之五

常 江

集体经营性建设用地入市是农村土地制度改革的重要内容之一。自2015年2月十二届全国人大常委会第十三次会议正式授权开展农村土地制度改革试点，到2019年底试点工作正式结束，历时近五年，试点工作取得的成效，被2019年8月审议通过的《土地管理法》修正案广泛吸收。体现在集体经营性建设用地方面的法律修改，主要是删除了原法建设项目必须使用国有土地的规定，为集体建设用地入市流转破除了法律障碍，同时，扩大了集体建设用地使用范围和方式，明确了集体经营性建设用地使用和入市管理措施等。本次《土地管理法实施条例》(以下简称《条例》)的全面修订，在集体经营性建设用地制度方面单设一节，对《土地管理法》修正案的规定作了进一步细化和明确，增强了制度的配套性和操作性。

一、明确了集体经营性建设用地适用的总体要求

《条例》落实《土地管理法》规定，明确“国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，且已依法办理土地所有权登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人在一定年限内有偿使用”的同时，要求国土空间规划统筹并合理安排集体经营性建设用地的布局和用途，依法控制集体经营性建设用地规模，促进集体经营性建设用地的节约集约利用。该规定既落实了《土地管理法》关于合理安排集体经营性建设用地的要求，也着眼当前及长远土地资源形势，在控制总体规模和提高节约集约利用水平方面对集体经营性建设用地使用作了原则规范。

二、明确了集体经营性建设用地入市的程序

在《土地管理法》的制度框架下，《条例》明确了集体经营性建设用地入市的法律程序。土地所有权人拟出让、出租集体经营性建设用地的，市县人民政府自然资源主管部门应当提出规划条件，明确土地界址、面积、用途和开发强度以及产业准入和生态环境保护等要求。在此基础上，土地所有权人依据确定的相关要求拟订入市(出让、出租等)方案，并依照《土地管理法》第六十三条的规定，由本集体经济组织形成书面意见，在出让、出租前不少于十个工作日报市、县人民政府。市、县人民政府认为入市方案不符合规划条件或者产业准入和生态环境保护要求等的，应当在收到方案后五个工作日内提出修改意见。《条例》在此没有通过设立行政审批事项进行管理，一定程度上凸显了政府在集体经营性建设用地入市中的服务职能。土地所有权人按照确定的入市方案，即可按照法定程序确定土地使用者并签订合同，之后缴纳相关税费，办理不动产登记。

三、明确了集体经营性建设用地入市方案和合同内容

为使《条例》具备可操作性，在总结试点经验的基础上，明确了集体经营性建设用地出让、出租等方案应当包括以下内容: 宗地的土地界址、面积、用途、规划条件、产业准入和生态环境保护要求、使用期限、交易方式、入市价格、集体收益分配安排等。

土地所有权人按照入市方案确定的方式(招标、拍卖、挂牌或者协议等)确定土地使用者后，双方应当签订书面合同。为全面增强操作性，《条例》明确，合同应当载明土地界址、面积、用途、规划条件、使用期限、交易价款支付、交地时间和开工、竣工期限、产业准入和生态环境保护要求，约定提前收回的条件、补偿方式、土地使用权届满续期和地上建筑物、构筑物等附着物处理方式，以及违约责任和解决争议的办法等；规定未依法将规划条件、产业准入和生态环境保护要求纳入合同的，合同无效；造成损失的，依法承担民事责任。《条例》同时规定，合同应当报市、县人民政府自然资源主管部门备案，并要求自然资源部制定合同示范文本，进一步强化了政府的服务职能。

四、明确了集体经营性建设用地入市的相关权利义务

《条例》规定，集体经营性建设用地使用者应当按照约定及时支付集体经营性建设用地价款，并依法缴纳相关税费，这是对使用者法定义务的明确；同时，对集体经营性建设用地使用权以及依法利用集体经营性建设用地建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权，《条例》明确可以依法申请办理不动产登记，这是对使用者合法权益的保障。当然，按照合同支付价款和依法缴纳相关税费是办理不动产登记的前置条件。

为促进资源高效利用，《条例》还对集体经营性建设用地的二级市场作出了相关规定，《条例》明确，通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权依法转让、互换、出资、赠与或者抵押的，双方应当签订书面合同，并书面通知土地所有权人。此规定也是对相关各方合法权益的法律制度保障。

集体经营性建设用地依法入市是改革的必然，也是实践的需要，对于增强农村产业发展用地保障能力，增加农民土地财产收入，促进乡村振兴和经济社会高质量发展均具有重要意义。下一步，自然资源部将根据法律法规，在总结实践经验的基础上，持续完善集体经营性建设用地入市相关政策制度。