四川省巴中市易地扶贫搬迁安置点。资料图片

核心提示

随着我国主要矛盾和主要任务的变化，城乡建设用地增减挂钩政策实践也从最早始于长三角地区的单一土地政策，不断向更深、更广的内涵拓展。党的十八大以来，自然资源部翻箱倒柜、倾囊相助，先后3次拓展增减挂钩范围、丰富增减挂钩内涵，将其作为助推脱贫攻坚的重要制度工具，为四川巴中、河南封丘、陕西延安等贫困地区带来了新希望。而在未来，随着形势的发展，增减挂钩政策的含金量还需继续挖潜，政策也需要进一步规范、完善，为脱贫攻坚注入新的活力。

离乡打工十几年，四川省巴中市通江县大干溪村的村民朱继海又回来了。在一波波村民涌向城市的浪潮中，他选择了回到家乡。

就在几年前，大干溪村还是一个被山困住的村庄。“当年我发誓再也不回这个穷山沟了。”站在已经建好的大干溪村扶贫搬迁聚居点，朱继海还难以相信这里是他的家乡。

大干溪村深处秦巴山内部，山高坡陡、沟壑纵横，村民傍山坡而居，在山脉环绕中，整个村像个大水缸，又被村民们形象地称为“大缸溪”。

说起过去，朱继海满眼是绝望：“山太大了，孩子上学要翻两座山；地太硬了，种啥收成都不高；路太远了，外面的人进不来，里面的人也出不去。”

人穷了，慢慢就变懒了，守着炭火，抽一袋烟，一坐就是一天，贫穷带来的有眼泪、饥饿，更多的是绝望。

而城乡建设用地增减挂钩政策的实施，彻底改变了大干溪的面貌，让朱继海看到了希望。

非常之阶段，非常之举措

2015年8月，当通江县国土资源局诺水河国土资源所所长刘峰被派驻到大干溪村任“第一书记”的那一刻，他的脑子里一片空白。大干溪村的村民大都居住在秦巴山一带特有的穿斗房里，房型通常为木质五柱落脚结构，屋分两层，人住楼上，楼下圈养牲畜，以避免虫蛇侵扰和潮湿。大干溪村存在安全隐患的穿斗房占98.7%，村民李玉海就居住在这样的房子里。

没有可安居的房子，别的就更别提了。大干溪村一米硬化道路都没有，村内只有一条沿山而下的土路，碎石铺成的路面非常狭窄，路沿下就是千仞山涧，人们出行基本靠走，走出大山，一走就是一天。天天过得一个样，贫困像宿命困住了大干溪人。

大山像一道屏障，将大干溪阻隔在了繁华之外，是山困住了这个村庄。“蜀道再难，也要从这里突围，只有走出困局，才能带来机会。”刘峰说。

而让大干溪从贫困中突围的正是增减挂钩政策。

城乡建设用地增减挂钩是指在一定区域内，依据土地利用总体规划，将布局零散、利用粗放的建设用地整理复垦为农用地（即拆旧），将产生的增减挂钩节余指标用于城乡建设（即建新），实现耕地面积不减少、质量不降低、建设用地总量不增加，城乡用地布局更合理。

据自然资源部国土空间用途管制司负责人介绍，我国增减挂钩的实践，最早始于长三角等社会经济发展较快的地区，为谋求新的发展空间、倒逼存量建设用地挖潜，地方积极探索实践土地置换、农用地整理指标折抵和建设用地指标周转等政策。

随着我国主要矛盾和主要任务的变化，增减挂钩政策也在不断拓展内涵。

2012年，党的十八大召开，历史的接力棒传递到以习近平同志为核心的党中央手中。此时，中国反贫困斗争进入新的阶段。

国际经验表明，当一国贫困人口数占总人口的10％以下时，减贫就进入“最艰难阶段”。2012年，中国这一比例为10.2％。

非常之阶段，需要非常之举措。如何撬动贫困这座大山，让老百姓享受更多看得见、摸得着、触得到实惠，成为增减挂钩政策不断拓展的一大考量。

为落实中央部署要求，进一步促进土地、资金要素在城镇和农村内部、城乡之间合理流动，自然资源部翻箱倒柜、倾囊相助，先后3次拓展增减挂钩范围、丰富增减挂钩内涵，将其作为助推脱贫攻坚的重要制度工具。

2016年2月，原国土资源部突破“县域范围内建新拆旧对应设置项目区”的管理模式，实行拆旧建新分别管理和增减挂钩节余指标管理新机制；允许集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县可以将增减挂钩节余指标在省域内流转使用，涉及河北、山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏等20个省区，共832个贫困县。

2017年4月，为进一步发挥增减挂钩政策支持脱贫攻坚的作用，原国土资源部再次拓展增减挂钩范围，允许省级贫困县的增减挂钩节余指标在省域内流转使用，至此，节余指标可在省域范围内流转使用的范围覆盖了28个省份、1250个贫困县。

2017年9月，为进一步落实习近平总书记关于深度贫困地区是“坚中之坚”，要加大政策倾斜力度的要求，原国土资源部第三次拓展增减挂钩节余指标流转范围，允许“三区三州”及其他深度贫困县增减挂钩节余指标跨省域流转。

增减挂钩政策为贫困的巴中市带来了希望。巴中市充分利用增减挂钩项目，综合考虑、统筹规划，在大干溪村共启动实施了4个聚居点新居建设。以宅基地换新房，显化农村建设用地价值，获取城乡建设用地级差收益，帮助农民统筹规划集中建设新房舍。

“好政策改变了我们的命运，如果没有增减挂钩，我可能一辈子就这样了。”村民李玉海感慨地说。

河南省卢氏县利用宅基地复垦券政策建成的易地扶贫搬迁新社区。张永强/图

统筹城乡，破解不平衡

起初，一些村民心存顾虑：“真的有那么好吗？”“搬到山下，种地要多走好几里地。”但是在当地自然资源部门耐心说服与附近县区已搬迁村民的带动下，村民渐渐动了心。

贫困户盖房的钱从哪里来？巴中市自然资源和规划局副局长伏曙光介绍，在这里，贫困户易地扶贫搬迁住房每平方米造价是950元，资金来源于挂钩周转指标交易资金；还有一部分是地灾搬迁的补助资金，剩余为农民自筹资金。李玉海几乎没掏什么钱就能搬进新房子。大干溪村84户村民中61户自愿参加了聚居点建设，其中20户建档贫困户全部参加。

如今，已经建好的新居红墙白瓦，在大山中格外亮眼，安置点的住房设计都是社区统一规划、独门独院的二层小楼。“新居规划设计一步到位，铁门、不锈钢窗户、混凝土，可以供三代人居住几十年不用翻建，年底前即将全面竣工。”巴中局办公室主任崔咏竹介绍。绝望的李玉海生活中突然有了希望，他期待着早日搬进新家。

“宁愿苦干，不愿苦熬！”巴中局对整治好的土地开始有效利用，邀请专业机构对全村进行土壤化学成分分析和水文工程地质环境分析，摸清适宜产业发展的家底的同时，聘请农业专家定期对村民授课。

大干溪成立了1个专业合作社，充分利用坡地资源优势，规模发展特色种养。土地不负有心人，目前大干溪已种植优质核桃1.2万株、魔芋100亩、银（木）耳1000余瓶；养殖土猪200余头、土鸡3000余只、羊500余只、牛50余头。

下一步，巴中局还计划借力企业培育现代农业。“巴中绿色、生态优势明显，在扶贫开发中，可以依托丰富的优势资源，如南江金银花、黄羊、通江银耳、巴山土鸡等，进一步做大做强特色品牌，发展农产品的精深加工，带动农业发展和农民增收致富。”伏曙光说。

李玉海的故事是千千万万脱贫实例中的一个。四川巴中作为革命老区、秦巴山区集中连片贫困地区，2016年2月，在全国率先开展增减挂钩节余指标省域内流转，运用增减挂钩政策开展“巴山新居”脱贫攻坚工程，项目区覆盖了全市近40%的贫困村，建成新型聚居点近800个，解决了1万余困难群众的安居问题，同时，带动产业振兴，帮助农民致富。

“增减挂钩政策，一方面解决了易地扶贫搬迁用地问题，将符合条件的500余个易地扶贫搬迁安置点与增减挂钩统筹实施，不但解决了选址无序、用地指标无法覆盖等问题，还有效化解了‘临界贫困’群众与易地扶贫搬迁户在补助政策方面可能引发的社会矛盾。另一方面，以指标流转为依托解决了偿债难题，巴中市先后与成都、眉山等地达成1.65万余亩流转协议，价款达近50亿元，不但可偿还实施增减挂钩产生的债务，还能为市县两级筹集逾10亿元的政府纯收益用于脱贫攻坚。”四川省自然资源厅国土空间用途管制处副处长杨韬说。

对于增减挂钩政策的效用，自然资源部国土空间用途管制司负责人这样阐释：“增减挂钩政策将城市产生的较高土地级差收益返还产生指标的农村，搭建了社会资金投入新农村建设的载体和平台。对贫困地区，筹集了拆迁安置、土地复垦、基础设施建设、农村集体经济发展等各类资金，改善了农村生产生活条件；对帮扶地区，解决了计划指标紧、占补平衡难、项目落地难的问题，保障了工业化、城镇化用地需求；对国家，在建设用地总量不增加、耕地不减少的前提下，优化了区域、城乡的用地结构和布局，改善了生态环境，实现了资金资源的双向流动和优势互补，要素配置更加合理。”

朱继海走出山沟沟靠的是双脚：一脚泥、一脚土；而再回来时，他开着汽车，走在畅通的盘山路上，住进了敞亮干净的新房。朱继海就这样改变了想法：不想再走了，他在大干溪看到了希望。

释放政策潜能，搭建资本互换桥梁

而在河南，因黄河改道而被甩进命运旋涡的滩区人，如今再也不用过“水禽子里被黄河撵着逃跑”的日子了。

1855年，侵夺淮河入海流路600多年的黄河，突然在河南境内决口改道，肆虐的河水裹挟泥沙，漫过庄稼、淹没村庄、冲毁房屋……滔滔黄河水在滋养沿黄百姓的同时，也让贫困落后像泥沙一样沉淀在滩区。

在河南封丘县，许多滩区人都忘不了“落河村”的噩梦。洪水来袭，房子便像被切豆腐一样地往河里掉，一会儿工夫，整个村子就落到河里，从此消失殆尽。

这样的场景，河南省台前县65岁的村民李忠学见过不止一次。他出生的村庄在他8岁那年“掉进了河里”。

如今，在黄河滩区内的河南省封丘县、台前县的百姓们搬进了新楼房、过上了新生活，再不用受灌溉难、吃水难、用电难、出行难、上学难、就医难、安居难、娶亲难的“滩区八难”困扰。

河流迅且浊，汤汤不可陵。破解千里黄河滩区数百万住民的世纪难题的离不开河南省依据增减挂钩政策探索出的宅基地复垦券制度，这一政策成为河南省经济发达地区与贫困地区扶贫协作和对口支援的有力工具。

据河南省自然资源厅副厅长陈治胜介绍，宅基地复垦券分为A、B两类。从产生范围看，A类复垦券是由易地扶贫搬迁及同步搬迁、黄河滩区居民迁建后，农村宅基地及相应的其他农村建设用地拆旧复垦所产生的；B类复垦券是由其他农村集体建设用地拆旧复垦产生的。从使用范围看，全省范围内县级政府和政府批准的园区等均可使用A类、B类复垦券；在郑州市区范围内，拟竞拍商品住宅用地（民生项目安置用地除外）的房地产企业，应持A类复垦券参与土地竞拍活动。

“我们搭建了交易平台，明确规定指标产生主体、交易价格、交易方式、交易规则等，实现交易公开、快捷，激发了贫困县交易指标的积极性，减少了因协商交易带来的风险。同时，在综合考虑易地扶贫搬迁和黄河滩区居民迁建成本、群众长远生计等因素基础上，确定宅基地复垦券的最低保护价为每亩16万元、最高熔断价格为30万元，避免复垦券交易价格过高，造成对郑州市商品住宅价格的影响；复垦券用于郑州市市内五区和郑东新区、郑州经济技术开发区、郑州高新区范围内的房地产企业。为了保证搬迁群众在搬迁后的生活和后续发展，规定将群众收益资金由县级政府统一与省扶贫公司签订委托协议，进行投资理财，每年返还群众投资收益，委托期满后本金一次性返还，确保收益长期、稳定、可持续和最大化，努力实现群众搬得出、稳得住、能发展。”河南省自然资源厅国土空间用途管制处调研员文宏强说。

宅基地复垦券制度的建立，充分释放了增减挂钩政策的潜能，迅速搭建起了贫困地区土地资源与省内发达地区资本互换的“桥梁”，在脱贫攻坚大局中发挥了重要支撑作用。

截至目前，河南已交易宅基地A、B类复垦券12.25万亩，收益240.35亿元，其中A类复垦券交易2.54万亩，收益76.4亿元，惠及23个易地扶贫搬迁县、10万多搬迁群众和8个黄河滩区居民迁建县；B类复垦券交易9.71万亩，交易收益163.95亿元，惠及19个贫困县和滩区迁建县，有力助推了全省脱贫攻坚工作。

“群众搬迁后复垦新增加的耕地，仍返还原农村集体经济组织和农民耕种；统一的搬迁拆旧复垦，为土地规模化流转经营创造了有利条件。通过复垦券交易，不仅盘活了农村闲置的宅基地和粗放利用的集体建设用地，支持了城镇化地区用地，还极大改善了村容村貌、居住环境。”陈治胜说。

减了低效用地，增了高效发展空间

时间和数字，是最忠实的记录者，记录下了这些年来增减挂钩政策实施所带来的成效。

自2016年2月以来，河北、山西、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、广西、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海等19个省区开展了增减挂钩指标省域内流转工作，累计完成流转指标超过45万亩，流转收益超过1300亿元，亩均流转价格29万元。

在节余指标跨省域调剂方面，2018年，19个深度贫困地区所在省份调出节余指标19.43万亩，获得调剂资金607.28亿元；2019年国家继续下达跨省域调剂节余指标任务20.88万亩，拟调剂资金647.30亿元。

这些资金作为撬动贫困、优化空间结构的“金子”，助推各地耕地规模化、产业集聚升级、美丽乡村建设、脱贫攻坚等领域，形成了多元化应用格局，取得了1+1>2的政策效应。

在政策的落实过程中，各地针对民族地区、革命老区、贫困山区等不同类型地区的发展实际，运用增减挂钩政策解决各自问题，不断改革创新，探索出各具特色的成功经验。

江西将贫困县增减挂钩工作与“空心村”治理、宅基地改革、农村废弃砖瓦窑整治深度融合，盘活了一批农村存量建设用地；全面推行增减挂钩“先垦后用”政策，实行节余指标“现货”调剂制度，保证增减挂钩节余指标的真实性和规范性。

江苏则通过增减挂钩，实现了节地水平和产出效益的双提升，节余指标的有偿流转和土地要素价值显现，激发了县区挖潜盘活的主动性，用地逐步转向高质量、高效益，显著提升了全省土地节约集约利用水平；创新收益分配机制，将流转收益用于建设扶贫产业园，发展“飞地经济”，帮助区位偏僻的省定经济薄弱村增收致富。

减了低效用地，增了高效发展空间；减了污染排放，增了环境改善；减了安全隐患，增了和谐稳定；减了低质资产，增了优质资产。在各地的探索中，增减挂钩已经成为推动供给侧结构性改革、落实五大发展理念的有效抓手。

挖掘政策真金，确保经得起检验

十山九秃、十年九旱的陕西延安，今年5月彻底告别了贫困。

延安是中央红军长征到达陕北的第一站，素以贫穷艰苦而闻名。据延安地区志记载，从明初到新中国成立的580年间，共发生旱灾、洪涝、冰雹200余次。

日升月落间，这片土地发生了沧桑巨变。如今，延安居民早已告别当年红军居住的窑洞，住进了有着热水的移民搬迁小区。昔日干旱少雨、千沟万壑的黄土高原，也有了“春赏百花秋赏稻”的江南美景，洗刷掉了贫穷的苦闷。

“过去吃苦水，今天喝甜水。住上安居房，光景过得美！”延长县56岁的脱贫户李大鹏的信天游脱口而出，增减挂钩政策为这片红色的土地带去了新的活力。

李大鹏永远忘不了2018年10月20日，那一天，他的苦日子到头了。“干部说要搞易地扶贫搬迁，村里的8户人要一起搬去城里住。只掏1万元，就能住两室一厅的楼房！”

两室一厅的新居内，冰箱、彩电一应俱全。儿子最懂父亲的心思，早早在卫生间里装好热水器。乔迁当晚，李大鹏痛痛快快洗了个澡，“把身子都搓红了”，好似要将多年的苦闷统统洗去。

70多年前，毛泽东在延安艰苦的窑洞里，开始了中国共产党领导下对小康社会的最初探索；

40多年前，改革开放大幕开启，大规模人口脱贫迈入新进程；

7年前，面对中外记者，习近平发出“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”的宣言，吹响了全面建成小康社会的冲锋号；

再过一年，中华民族将历史性地摆脱绝对贫困，全体中国人将共同迈入全面小康的崭新时代。

面向未来，自然资源部国土空间用途管制司负责人认为，增减挂钩政策的含金量还需继续挖潜。随着形势的发展，政策也需要进一步规范、完善，注入新的活力。“各地要因地制宜实施增减挂钩，探索符合当地实际的政策路径，善于打政策组合拳，增强政策举措的针对性和有效性。要发挥空间规划对贫困地区扶贫开发城乡融合发展、生态保护修复等各类用地的指导和约束作用，推进山水林田湖草全要素全类型国土综合整治，统筹安排耕地开发利用和保护、村镇环境治理、产业集聚升级、生态环境修复、公益设施配套等工程建设。要进一步规范工作，确保增减挂钩政策好事办好，经得起百姓的检验、历史的检验。”该负责人表示。

来源：中国自然资源报

作者：焦思颖

编辑：刘郁蕾