《优化营商环境条例》（以下简称《条例》）第五十九条规定：“行政执法中应当推广运用说服教育、劝导示范、行政指导等非强制性手段，依法慎重实施行政强制。采用非强制性手段能够达到行政管理目的的，不得实施行政强制；违法行为情节轻微或者社会危害较小的，可以不实施行政强制；确需实施行政强制的，应当尽可能减少对市场主体正常生产经营活动的影响。开展清理整顿、专项整治等活动，应当严格依法进行，除涉及人民群众生命安全、发生重特大事故或者举办国家重大活动，并报经有权机关批准外，不得在相关区域采取要求相关行业、领域的市场主体普遍停产、停业的措施。禁止将罚没收入与行政执法机关利益挂钩。”

笔者将该条归结为禁止滥用区域性普遍停产条款，结合有关政策及实践，对该条解读如下。

法律依据

《条例》第五十九条第一款，重点强调的是对于那些情节轻微或者社会危害较小的危害行为，运用说服教育、劝导示范、行政指导等非强制性手段进行处理，其法律依据主要为《行政强制法》第五条“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制”和第六条“实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合”。

《条例》第五十九条第二款强调在清理整顿、专项整治时，不得随意采取要求市场主体普遍停产、停业的措施，即避免执法“一刀切”，其法律依据主要为《行政强制法》第四条“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”。

《条例》第五十九条第三款强调禁止利益挂钩，其法律依据主要为《行政强制法》第七条“行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益”。

存在问题

在现实中，如果某个矿山企业发生重大事故，部分区域的政府不管同区域的其他矿山企业是否守法，证照是否齐全性，安全设施是否完备，职工安全培训是否到位，就可能做出停产整顿的决定，其他企业一律受事故企业“株连”，辖区内所有矿山企业都要受到事故企业的“连坐”。

《矿山安全法》第四十条和第四十四条及《安全生产法》第一百零八条授权县级以上人民政府对符合特定条件的矿山企业做出责令停产整顿的决定。但是，这种兼具行政处罚和行政强制的措施只能依法做出，将针对特定违法主体实施的特定行政强制措施拓展到针对特定地区所有矿山企业，这是对停产整顿的简单化滥用。

矿山事故后连坐式停产整顿，属于典型的“一刀切”式执法，工作方式简单粗暴。企业的安全生产非常重要，执法机关依法检查、监管无可厚非，但是在追求依法行政、建设法治国家的目标下，这种试图通过连坐式、暴风骤雨般的运动一劳永逸的解决矿难问题，而忽视了发生矿难的经济内因、安全文化缺失、法律制度等深层次问题的行为不符合法治要求。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”

法治思维的核心之一是规则思维，坚持规则平等，“规则思维的逻辑起点是：既定的规则告诉人们哪些可为（权利）、哪些不可为（义务），以及如何行为（程序）；人们的行为后果是可预期的；规则的确定性、可预期是可兑现的。对政法机关来说，维护社会稳定，首先要严守规则，维护规则的稳定，否则就会破坏人们的预期，理性就变成感性、心安就变成恐惧、有序就变成无序”。

法治思维的第二个核心是程序性思维，规则是有权机关依照法定程序制定的，规则制定后在不涉及国家秘密的情况下必须公开，要善用规则避免简单化的行政命令和行政处理。制定的规范性文件除了约束行政相对人之外，还应约束制定机关，不能朝令夕改，要最大限度地避免文件内容的随意性改动，要讲政务诚信，更要注意保所有这些都做到位了，政府公信力就会水到渠成。

法治思维的第三个核心是平等性思维，坚持权利平等和机会平等，将平等适用、平等保护贯穿到立法、执法、司法、守法的方方面面。各级政府及其公务员都应坚持法治思维，敬畏法律，敬畏规则，敬畏程序，敬畏权利，以法治矿，将法律赋予的权力按照法定程序予以实施，并充分尊重市场主体的经营自主权。

注意事项

注重权力边界，依法决策并实施。《条例》第五十九条第二款规定“开展清理整顿、专项整治等活动，应当严格依法进行，除涉及人民群众生命安全、发生重特大事故或者举办国家重大活动，并报经有权机关批准外，不得在相关区域采取要求相关行业、领域的市场主体普遍停产、停业的措施。”

以矿山企业发生事故，政府拟要求辖区内矿山企业普遍停产措施为例，笔者认为，政府做出该项决策时，应符合如下条件：

一是辖区内矿山企业已经发生重特大事故。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条，特别重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤（包括急性工业中毒，下同），或者1亿元以上直接经济损失的事故；重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故。因此，辖区内矿山企业已经发生事故，并且经初步核实，事故造成死亡人数十人以上，或者重伤人员50人以上的，或者直接经济损失5000万元人民币以上的，才可以要求其他矿山企业普遍停产、停业。

二是经初步调查，事故原因具有行业隐患的普遍性。由于矿山种类繁多，例如煤炭、油气矿山、化工矿山、非金属矿山、金属矿山等，各类不同矿山的安全生产条件及事故隐患表现并不完全相同，如果地下开采的煤矿出现透水事故，煤矿进行停产检查具有一定合理性，但是如果也要求金属矿山和砂石骨料矿山也停产整顿则不合理。

三是经有权机关批准。《条例》并没有明确有权机关为那个级别的政府，但是根据有关法律规定，可以予以推断。根据《安全生产法》有关规定，县级以上人民政府有权责令不符合安全生产条件的企业停产停业整顿，甚至予以关闭。根据现行法律规定，特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查，重大事故由省级人民政府负责调查。鉴于责令区域内市场主体的普遍性停产、停业属于重大行政决策，县级人民政府虽有权决定单个矿山企业的停产停业措施，但不能由其决定县域内行业市场主体的普遍性停产停业措施。由于重大事故是由省级政府负责调查，其经初步调查，应先了解事故企业的原因是否具有行业内的普遍隐患及易发事故区域，然后才可以做出是否需要普遍性停产停业的决定。笔者认为，《条例》中的有权机关应至少为省级应急管理部门及以上单位。

在开展行业专项整治前，对事故企业等违法主体实施责令停产、停业等行政处罚的应遵守正当程序。例如《行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。对于那些涉及行政相对人重大利益的行政处罚，听证是他们的法定权利”。现实生活中部分执法机关可能会出现疏于书面告知是否要求听证等程序，这就形成程序瑕疵，甚至发生被诉风险。

来源：中国矿业报

编辑：羿雪琴