2022年中央一号文件提出，要落实“长牙齿”的耕地保护硬措施。一直以来，中央及各级政府都坚持实施最严格的耕地保护制度，其中耕地占补平衡就是一条硬措施。目前，基于我国资源禀赋和发展阶段，耕地占补平衡制度尚无有效、替代手段，这项制度有必要长期坚持和巩固，更需要正视问题、守正创新。

严守耕地红线，须长期坚持占补平衡制度

耕地占补平衡制度实施以来，耕地得到有效补充，为严守耕地红线作出了不可替代的贡献。“十三五”期间，全国下达建设占用耕地计划1700万亩，同期补充1900万亩。

占补平衡制度不仅有效遏制非农建设占用耕地，还倒逼节约集约用地。这项制度的实施，通过全面实行耕地先补后占、占补相当，依据规划要求和发展需求从严核定新增建设用地规模，优化建设用地布局，有效遏制了耕地无序占用。“十三五”时期，全国建设用地总量得到有效控制，单位GDP建设用地使用面积降低20%左右，节约集约用地水平明显提升。

从实践来看，占补平衡制度不仅促进了生态文明建设，也为乡村振兴和脱贫攻坚提供了支撑。由于耕地后备资源不足，补充耕地项目已不再是以单纯增加耕地数量为主，2017年开始实施的“以数量为基础、产能为核心”的占补新机制，促进了国土综合整治、高标准农田建设和生态修复，为实现耕地数量、质量、生态“三位一体”保护奠定了基础。

耕地后备资源紧缺，占补平衡面临挑战

不可否认，耕地保护依然面临数量流失和质量难保的挑战。第三次全国国土调查数据显示，2019年末我国耕地面积为19.18亿亩，“二调”以来的10年间，全国耕地地类减少了1.13亿亩。当前，我国仍处于城镇化快速发展期，由于优质耕地分布与城镇化区域高度重合，再加上生态文明建设任务艰巨，耕地保护与建设占用、生态用地存在多重矛盾，导致优质耕地资源保护的形势依然严峻。

与此同时，耕地后备资源越来越紧缺，部分区域宜耕未利用土地资源接近枯竭。各行业、各地区经济社会高质量发展的合理用地需求与守住耕地数量质量之间的基础性矛盾持续加深。2016年调查结果显示，全国耕地后备资源总量较上一轮调查减少了3000万亩。我国适宜耕种的土地资源已被开垦利用，大部分直辖市和长三角、珠三角区域宜耕未利用地资源接近枯竭。在这些后备资源紧缺地区，补充耕地指标短缺已成为建设项目落地的重要制约，一些发达地区省内调剂价格已高达每亩数十万元，跨区域占补平衡需求将更加活跃。

值得关注的是，农业结构调整和生态退耕成为消减占补平衡实施成效的关键因子。“三调”数据显示，10年间我国耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩。我国实行占用耕地补偿制度，是指非农业建设经批准占用耕地的，要按照“占一补一”的原则补充耕地。而对耕地转为其他农用地并未实现占补平衡，这一部分已成为耕地减少的主要因素，在一定程度上削减耕地占补平衡实施成效。

完善占补平衡政策，构建可持续耕保新格局

当前，全社会要对补充耕地后备资源有科学认知。目前，可优先用于补充耕地的土地资源是裸土地、沙地、其他草地和盐碱地。目前，依靠这四类后备资源所补充的耕地，占全部新补充耕地的一半以上。通过调查研究，笔者认为最值得重视的耕地后备资源是盐碱地，主要侧重东北地区大面积碱土（有淡水资源可用）和滨海盐碱地（有海水淡化利用潜力），内陆盐碱地开发必须以节水为基本前提。

具体到完善耕地占补平衡政策，构建可持续的耕地保护新格局，就是要建立补充耕地立项、实施、验收、管护全程监管机制，确保补充可长期稳定利用的耕地，实现补充耕地产能与所占耕地相当。对此，一方面，要严把补充耕地质量验收关，将所有补充耕地逐地块落图、入库，公开接受全社会监督，确保补充耕地数量相等、质量相当。另一方面，要严格用途管制，严格落实耕地转为其他农用地及农业设施建设用地的“进出平衡”政策。重点约束大规模占用耕地 发展园林业，尤其借生态退耕和国土绿化名义大量占用优质耕地。此外，从严保护目前可以长期稳定利用的耕地总量不再减少，对于地力和水土条件较好的其他农用地，视同耕地进行严格管控。

在此基础上，建立集中补充耕地储备区，改进跨省域补充耕地国家统筹管理办法，放宽实施条件。结合“三调”成果，在全国宜耕未利用地资源中，将光热和水土条件好、集中连片程度高的区域，划定为国家补充耕地储备区，集中力量高标准开展耕地补充工作，保障国家重大项目补充耕地需求。建议在“十四五”期间，试点在长三角、京津冀、粤港澳大湾区等耕地后备资源匮乏地区，各类建设用地以各省每年提出申请、国家下达指标、异地统筹补地方式，均可使用补充耕地国家统筹指标。

特别需要指出的是，补充耕地必须落实高质量利用，不能垦而不用、垦而劣用。从实践来看，通过低效园地复耕、农村废弃地复垦补充耕地，占比有限。通过高标准农田建设挖掘有效耕地潜力也是补充耕地的重要来源，但这与耕地自然生态建设目标有矛盾冲突，不符合高质量发展的耕地空间格局调控方向。